PPP+市政债助轨道交通“增挡提速”

中国经济导报     2019-05-15

    在轨道交通对接轨道经济、对接辖区综合全面高质量升级发展的过程中,轨道交通基础设施运用好PPP这种投融资机制的创新模式,将大有可为。
    当下,出于对国际贸易和民间投资乏力的高度关注,如何稳投资成为人们关心的重要话题。中国经济导报记者在采访中了解到,在我国去产能、去杠杆、结构调整的大背景下,产业链庞大的城市轨道交通建设对经济拉动作用明显,在“十四五”期间或将成为地方政府基建投资的首选。
    多位专家分析认为,从供给与需求两个侧面看,亟需在“十四五”期间全面加快我国的铁路、城际铁路和城市地铁等轨道交通建设。中国财政学会副会长兼秘书长,华夏新供给经济学院院长贾康表示,在轨道交通对接轨道经济、对接辖区综合全面高质量升级发展的过程中,轨道交通基础设施建设运用好PPP这种投融资机制的创新模式,将大有可为。
    发展轨道交通是客观需要
    在现代社会,伴随着城镇化、工业化、信息化等发展潮流推进,必然形成一些中心区域。轨道交通在这个中心区域,往往具有强烈的“正外部性”,即直接看轨道交通的投入和在财务表现上的相关回报,往往并不足以说明其意义。
    贾康分析说,从全球来看,这种中心区域的轨道交通,各个经济体大都是不惜以政府补贴来维持运行,来追求这种“正外部性”。哪怕这个项目本身的收支相抵之后出现入不敷出的缺口,政府也要以适当的补贴来加以填平,以此来追求整个经济社会综合绩效“正外部性”的实现。
    2019年发布的《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》重点提到了对轨道交通方面的意见。比如,打造轨道上的都市圈,大力发展都市圈市域(郊)铁路,通过既有铁路补强、局部线路改扩建、站房站台改造等方式,优先利用既有资源开行市域(郊)列车;又如,有序新建市域(郊)铁路,将市域(郊)铁路运营纳入城市公共交通系统;再如,探索都市圈轨道交通运营管理“一张网”,推动中心城市、周边城市(镇)、新城新区等轨道交通有效衔接,加快实现便捷换乘,更好适应通勤需求。
    按照我国2016年发布的《中长期铁路网规划》主要目标:到2020年,一批重大标志性项目建成投产,铁路网规模达到15万公里,其中高速铁路3万公里,覆盖80%以上的大城市;到2025年,铁路网规模达到17.5万公里左右,其中高速铁路3.8万公里左右。国家发展改革委综合运输研究所研究员郭小碚表示,按照《中长期铁路网规划》设定的2020年和2025年铁路网分别达到15万公里和17.5万公里的目标,未来两年还需建设1.9万公里铁路网,到2025年还需建设4.4万公里铁路网,建设任务十分繁重。
    “近3年全国地铁建设规模每年超过500公里,投资强度将大于4000亿元,加上除地铁之外的其它轨道交通建设每年100公里以上,未来城市轨道总投资将达到每年4000亿~5000亿元。”郭小碚分析说。
    中国投资协会原副会长刘慧勇告诉中国经济导报记者:“对我国建材生产和铁路施工企业的技术力量与产能来说,‘十四五’编制5万公里铁路建设规划、年均建设1万公里铁路是轻而易举的事情,需要解决的主要是建设资金筹集与线路的勘察设计问题。而建设资金的筹集,是实际工作中面临的最大问题,但其真正原因不是社会缺少资金,而是相关部门投融资观念相对落后,不懂得‘钱是他人债’和‘公债可为满足公共需求而无限扩大’的道理。”他建议,当下应积极主动拓展融资渠道,而不是压缩建设规划。
    城轨建设的关键是拓宽筹资渠道
    随着城镇化进程加快,我国百万以上人口大城市的交通拥堵问题日益凸显。随着城市群的扩大,城际铁路的利用效率和经济效益趋于提高,建设需求扩大,具有良好的投资条件和快速发展前景。
    在业内专家看来,“十四五”期间加大城轨交通的投资建设力度,势在必然。实际上究竟能够加快到什么程度,主要取决于建设资金的筹集。因而,“十四五”加快城市轨道交通建设的关键,是要拓宽筹资渠道。由于城际铁路的利用率较高,经济效益一般较好,投资回收较快,其建设资金的筹集,可以更多利用政策性银行与商业银行的项目贷款。
    “当下,地铁热背后存在一定的赤字隐忧。如何发挥政府投资在地铁建设中四两拨千斤的引导作用,合理引入社会资本,已成为考验地方政府管理水平的重大课题。”中国投资协会投资咨询专业委员会副秘书长王清标告诉中国经济导报记者,地铁建投的资本金包括三个主要来源:本级财政的直接拨款、地方政府债券、通过银行贷款。目前中国大部分城市的轨道交通建设,普遍采用世界上通行的政府主导的负债融资方式,这种单一融资的方式,已经难以适应当前大规模建设轨道交通的发展态势。对于“腰包”还没有真正鼓起来的这些中西部城市来说,建设地铁的压力很大。地铁经济的投融资机制仍需不断创新,尤其是那些徘徊在“地铁俱乐部”门口的三线城市和中西部城市,政府如何巧运作,如何“打通钱路”脱颖而出仍是地方政府和交建企业需要冷静沉思的一件大事。
    有专家建议,“十四五”重点要从以下三个方面增加城轨建设资金来源:一是有堵有疏积极用好用活PPP融资方式,吸引更多民营企业投资,参与到财务效益好的城轨线路建设和运营;二是鼓励政策性银行与商业银行积极向有良好财务效益的城轨线路发放项目贷款,为此银行业监管部门可以考虑适当调低此类贷款的风险系数;三是支持人口聚集速度快的大城市发行城轨建设市政债券,适当调高该种债券的利率,鼓励本市居民购买。
    PPP模式是投融资体制的一种创新
    据介绍,目前普遍采用的补贴机制对城市轨道交通企业缺乏有效的激励措施,客观上不利于运营成本控制与持续优化。从我国投融资体制改革步伐来看,发行地铁市政债+PPP模式是解决资金难题的重要途径,尤其是可考虑发行城市轨道交通专项市政债券。
    北京新机场线则首创了“大PPP模式”,即在原有“设备+运营”合作范围的基础上,加入了土建施工部分,解决了土建与设备、建设与运营的衔接问题。无论在社会化引资规模上还是占总投资的比例上都是一次重大跨越,是目前北京市轨道交通领域合作范围最广、最具完整意义的PPP项目。
    贾康分析指出,PPP模式的好处不仅是解决资金这方面的问题,更重要的是要把建设和运营结合在一起。特别是,PPP模式使得政府、企业以及专业机构结合在一起,可形成“1+1+1大于3”的绩效提升机制,实现各个主体优势互补。在法治化的保障之下,有稳定的预期来一起合作,整个生命周期可能几十年,这种投资主体的偏好在社会上确实是存在。一方面,国家要鼓励那种快进快出的风投、创投、天使投资在高新科技领域去创新;另一方面,国家也要顺应大量已经形成的社会资本的上述偏好,即企业一旦有可能跟政府合作以平等身份签约之后,让他们在法治的保障下一起合作若干年。一定意义上来说,这些民间资本,可以支撑我国经济更好地实现高质量发展,而且覆盖很长的历史时间段。
   “稳一稳,恰恰是机会,不可对PPP叫停,而是让它更规范发展,应该更积极地去对接PPP模式。”贾康表示,轨道交通意义重大、功能综合,但它的特点是投资规模大、周期长,一般情况下项目盈利的可能性低,必须配上特殊的政策支持。针对这些特点,一种对应性的创新解决机制就是PPP模式。2014年以来,国家有关部门大力推动PPP发展,有了那么多的支持措施,之后要求PPP稳一稳更冷静一些是很有道理的,总体而言都是为了促进其健康有序发展。
    当然,还要注意防范PPP相关的风险,指导思想仍然是疏堵结合,而且“堵不如疏”。贾康分析说,对PPP模式发展过程中出现的相关债务,应该是在法治化、阳光化、专业化的条件下加以有效防范和化解,进而发挥它的积极作用。值得推崇的PPP模式,就是要做到风险共担、利益共享、绩效提升。在当前的情形下,人们要特别防范“假PPP”和“伪PPP”,即名股实债、短债长用等问题以及违规带来的相关风险等,对其当然要“堵”,但更多是要“疏”。
    如何更好地做到“疏解”?贾康举例说,对于加入PPP的这些社会资本,以后应对接的就是早已经建立的金融资产交易平台,必须要有规范的、可能的进退通道。这有助于形成一种既防范风险、又解除社会资本顾虑的经验。其实,PPP模式恰恰就是在控制风险这方面具有了前所未有的阳光化特征,即信息高度透明,一个项目的可研只是最开始的铺垫,在可研的基础上又有物有所值评价、财政承受能力论证,之后还会有伙伴各方自愿签字之前的反复磋商,如此方能形成协议文本,这些过程都是风控的具体表现,目的是使这些要素在法治化保障条件下实现规范化、专业化。
    “很显然,在当前有效扩内需的前提下,首先要考虑的是扩大有效投资。发展轨道交通网的建设是非常确切的有效投资,它是支撑未来中国经济社会发展后劲的一种投资。”贾康坦言,“要想富先修路”,发展轨道交通有一定的先导性。从提高有效投资来切入,落到现在强调的扩大国内消费,再到可持续的消费潜能发挥,一定是需要在以有效投资打开一番局面后才会形成有效的逻辑连接。在这个意义上讲,发展轨道经济是一种实实在在的加力增效。

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